文|老C

　　无论如何，逐利性执法应该越来越少，创收不应该成为司法机关的任务。

　　引言：

　　这是一篇很纠结很复杂的文章。大概一周多前就写好了，一直没发出来。

　　司法案件中能看到社会和人性中最丑恶一面。为什么律师和采写司法领域的记者普遍会有公知反体制倾向，一个原因也是他们见到的社会丑恶一面是最多的。我有时也能理解他们。但看到的丑恶越多，越要心怀光明。

1、

　　又是一年两会，每年两会媒体都会报道各式各样的提案。去年两会后，我发了这样一段微博。

　　今年两会，也有类似的提案：

　　罚没收入的归属问题，应该是在每年两会都会有代表提出来。而国家也在逐步整顿这个问题，比如，2020年底，财政部引发了《罚没财物管理办法》，进一步完善罚没财务管理，要求海关、公安、中国海警、市场监管等部门取得的缉私罚没收入全额缴入中央国库。

　　然而，到目前为止，还有大量的罚没收入，是归属到地方政府手中。而这一点，在实际操作中，出现了很多问题。

　　全国政协委员朱征夫在接受红星新闻采访时说：

　　“对于刑事案件的罚没所得，刑事诉讼法及相关法律法规或部门规章均规定应上缴国库，但对于是上缴中央国库还是地方国库，并未具体的规定。而在实践中，地方取得的罚没所得一般上缴地方国库，地方政府通常会返还部分罚没所得给办案机关，补充办案经费。

　　这种体制在特定历史条件下形成，随着社会发展和进步，其弊端也越发明显，容易造成国家司法权与地方行政权之间的界限被混淆，侦查、检察和审判机关之间的监督制约功能失灵。

　　刑事案件罚没上缴地方国库，容易造成地方政府为了增加财政收入，要求司法机关做出“贡献”，导致办案机关和办案人员不得不积极寻找案源，选择经济利益更大的案件进行查办，选择性执法和逐利性执法应运产生。同时，如果司法机关办案的目的不是为了正确实施法律打击犯罪，而是为了逐取利益，容易导致冤假错案发生。

　　选择性执法和逐利性执法不仅侵害当事人的合法权益，其在涉经济犯罪领域不断蔓延地势头更使人们误以为司法机关‘抓人就是为了搞钱’，降低了全社会对司法行为的评价，贬损了人民群众对法律的尊重和信仰。”

2、

　　1994年开始实施的分税制，大大加强了中央财政和宏观调控能力，利在千秋。但同时，也不可避免的出现了地方财政事权不一的现象。在经济下滑，税收收入增长乏力的时候，罚没收入便成了一些地方财政增收的主要手段。

　　“罚款”作为一种处罚措施，其功能原本是定位于对违法行为实施处罚。目的是为了打击、制止以致消灭违法行为。但是这一措施与罚没收入划归地方财政的财政体制相结合，地方财政、执法单位组织罚没收入的积极性被空前地调动起来了。“罚款”的处罚功能也变异成了地方财政和执法单位的收入功能。

　　在地方预算紧张，收入任务面前，罚款作为一种组织收入的手段成了第一要务。

　　大城市，发达地区的财政比较充裕，不在乎这点小钱，但是一些经济比较差的地方，罚没收入对财政的贡献是非常显著的。

3、

　　在互联网蓬勃发展的今天，通过罚没获取收入的方式，也有了新的创新。

　　在传统经济下，各地公安司法机关的执法范围，还是局限在本地。H省的公安机关，很难找到理由去处罚一家Z省Z市的企业。因为Z市的企业在本地做生意，和H省基本不发生关系。做全国各地生意的公司，往往是已经有相当大规模，有影响力的企业。处罚起来比较麻烦。

　　但今天的互联网时代，很小的一家企业，甚至个人，都可以在全国范围内做生意。我自己写篇公众号文章，全国各省的人都可以看得到。10个人的公司做一个移动互联网的APP，全国人民都可以下载使用。

　　很小很小的公司，在网上都可以做全国的生意。这样也意味着，全国各地的公安司法机构，对这家小公司都有潜在的管辖权和处罚权。

　　在传统生意中，本地的执法机构罚没本地企业，羊毛出在羊身上，企业被罚垮了，本地政府也得收拾烂摊子，罚款得适可为止，不能把企业搞垮。

　　但互联网时代，A省B市C县的一个公安局，就可以以本县居民使用了某互联网企业的服务，用这个管辖权去处罚D省E市的一家互联网企业。

　　至于D省E市这家企业被罚之后，有什么下场，和我C县有啥关系？

　　在互联网领域，北上广深杭的企业，被某省某市某县某公安局，甚至某乡某派出所找上门来，说接到我辖区内用户举报，要处罚你们企业。这种事情屡见不鲜。

　　这种经济困难地区处罚经济发达地区的互联网领域企业。互联网企业收入来自全国，通过罚没款完成从富裕地区到贫困地区的转移支付，这也算是互联网时代的一个特色了。

4、

　　做为一个在互联网上讨生活的人，直到今年初，我对这种跨省执法罚没的现象都深恶痛绝。也完全不理解为什么当初会让办案司法机构，可以直接拿罚没款的一部分做为办案经费。

　　今年看了一本描写基层公安的小说，看完后，也理解了为什么会出现这种现象，以及中国的发展阶段出现的种种无奈。

　　小说描写了上世纪九十年代末的基层公安。主角做为一个派出所所长，首要的任务就是搞钱找经费。国家的拨款连发编制内警察的工资都不够，只能发50-70%，更甭提办案经费了。警察的人数也严重不足，靠辅警，联防队员维持治安。这些人的工资哪里来？

　　作为基层的所长，核心任务就是搞钱创收，创收方法就是罚没。然后县局，派出所，乡政府，三家谈判瓜分罚没款。主角作为基层所长，和县公安局局长以及乡党委书记唇枪舌剑讨价还价，拼命在罚没款中为基层派出所争取多一点分成。

　　罚没款拿到了，就可以发奖金，买设备，做办案经费。有经费了，治安就能改善，就有政绩。

　　主角其后破获了一个异地偷开增值税发票的大案，这个案件，县公安局可以分到上千万的罚没款。当时有一段描写：某局长算了算罚没分成收入，仿佛看到了新的办公大楼，警员宿舍，一辆辆簇新的警车，一台台新设备.....

　　看了这本小说，我的心情很复杂，一方面，小说里的公安局，这个拥有巨大权力的国家机关，搞钱创收成了基层所长局长的最核心任务，令我不寒而栗。另一方面，主角在书中说的也没错。什么都要钱，发工资要钱，编制警察不够，请联防队员也要钱，查案子要钱，买设备要钱，没钱，什么都干不了。要是皇粮（财政拨款）够，谁愿意吃杂粮。皇粮不够，不找杂粮吃，就饿死了。

　　美国警察2017年支出是1930亿美元，摊到每个警察上是19.3万美元，摊到每个美国人身上是340美元。我相信中国警察的支出，无论是总支出还是人均，都远远小于这个数字。（我国统计年鉴中的公共安全支出还包括武警、检察院、法院等，不仅仅是警察）

5、

　　在日常生活中，能看到各种各样的，从我们的角度不合理甚至荒谬的政策。但很多政策的形成，是有历史原因的。罚没收入归属地方政府，部分返还给办案机构做办案经费。这个看似非常不合理的政策，却是当年，在公安费用严重缺乏的情况下，维持地方治安的一个不得以的解决办法。

　　警察，一方面很辛苦，一方面也很危险，公安系统也需要激励机制。搞钱，创收，发奖金，在那个时代也是一个不得以的办法。

　　今天，国家财政宽裕了很多，富裕地区已经瞧不上罚没收入了，但还有很多贫困地区，罚没是财政收入的重要组成。

　　即使美国，也有很多地方政府的收入靠罚款。

　　2007年路易斯安那州立法机构发布的《过度罚金执法报告》中认为伍德沃思市政当局参与了由创收驱动的执法活动，该报告显示交通罚金为伍德沃思市贡献了整个城市财政预算的61%。

　　一项制度成形后，改变就有相当大的难度。很多我们看到的问题，并非政府没看到，而是改变要权衡得失，平衡利益，不是那么容易就修改的。改革永远不会是一件容易的事情。

　　看到问题容易，找到解决办法难，找到办法后的执行，更难。

　　前段时间阅读了一本关于美国司法体系的书，里面也讲了美国司法体系面对的各种各样的问题。美国体制的改革，也是任重道远，非常艰难的。

　　改革永远在路上。

　　下一篇再写写美国。