财新传媒
位置:博客 > 西西弗评论 > 聊聊一项关于罚没收入归属的两会提案

聊聊一项关于罚没收入归属的两会提案

  

文|老C

  无论如何,逐利性执法应该越来越少,创收不应该成为司法机关的任务。

  引言:

  这是一篇很纠结很复杂的文章。大概一周多前就写好了,一直没发出来。

  司法案件中能看到社会和人性中最丑恶一面。为什么律师和采写司法领域的记者普遍会有公知反体制倾向,一个原因也是他们见到的社会丑恶一面是最多的。我有时也能理解他们。但看到的丑恶越多,越要心怀光明。

1、

  又是一年两会,每年两会媒体都会报道各式各样的提案。去年两会后,我发了这样一段微博。

 

  今年两会,也有类似的提案:

  

  罚没收入的归属问题,应该是在每年两会都会有代表提出来。而国家也在逐步整顿这个问题,比如,2020年底,财政部引发了《罚没财物管理办法》,进一步完善罚没财务管理,要求海关、公安、中国海警、市场监管等部门取得的缉私罚没收入全额缴入中央国库。

  然而,到目前为止,还有大量的罚没收入,是归属到地方政府手中。而这一点,在实际操作中,出现了很多问题。

  全国政协委员朱征夫在接受红星新闻采访时说:

  “对于刑事案件的罚没所得,刑事诉讼法及相关法律法规或部门规章均规定应上缴国库,但对于是上缴中央国库还是地方国库,并未具体的规定。而在实践中,地方取得的罚没所得一般上缴地方国库,地方政府通常会返还部分罚没所得给办案机关,补充办案经费。

  这种体制在特定历史条件下形成,随着社会发展和进步,其弊端也越发明显,容易造成国家司法权与地方行政权之间的界限被混淆,侦查、检察和审判机关之间的监督制约功能失灵。

  刑事案件罚没上缴地方国库,容易造成地方政府为了增加财政收入,要求司法机关做出“贡献”,导致办案机关和办案人员不得不积极寻找案源,选择经济利益更大的案件进行查办,选择性执法和逐利性执法应运产生。同时,如果司法机关办案的目的不是为了正确实施法律打击犯罪,而是为了逐取利益,容易导致冤假错案发生。

  选择性执法和逐利性执法不仅侵害当事人的合法权益,其在涉经济犯罪领域不断蔓延地势头更使人们误以为司法机关‘抓人就是为了搞钱’,降低了全社会对司法行为的评价,贬损了人民群众对法律的尊重和信仰。”

2、

  1994年开始实施的分税制,大大加强了中央财政和宏观调控能力,利在千秋。但同时,也不可避免的出现了地方财政事权不一的现象。在经济下滑,税收收入增长乏力的时候,罚没收入便成了一些地方财政增收的主要手段。

  

  “罚款”作为一种处罚措施,其功能原本是定位于对违法行为实施处罚。目的是为了打击、制止以致消灭违法行为。但是这一措施与罚没收入划归地方财政的财政体制相结合,地方财政、执法单位组织罚没收入的积极性被空前地调动起来了。“罚款”的处罚功能也变异成了地方财政和执法单位的收入功能。

  

  在地方预算紧张,收入任务面前,罚款作为一种组织收入的手段成了第一要务。

  大城市,发达地区的财政比较充裕,不在乎这点小钱,但是一些经济比较差的地方,罚没收入对财政的贡献是非常显著的。

3、

  在互联网蓬勃发展的今天,通过罚没获取收入的方式,也有了新的创新。

  在传统经济下,各地公安司法机关的执法范围,还是局限在本地。H省的公安机关,很难找到理由去处罚一家Z省Z市的企业。因为Z市的企业在本地做生意,和H省基本不发生关系。做全国各地生意的公司,往往是已经有相当大规模,有影响力的企业。处罚起来比较麻烦。

  但今天的互联网时代,很小的一家企业,甚至个人,都可以在全国范围内做生意。我自己写篇公众号文章,全国各省的人都可以看得到。10个人的公司做一个移动互联网的APP,全国人民都可以下载使用。

  很小很小的公司,在网上都可以做全国的生意。这样也意味着,全国各地的公安司法机构,对这家小公司都有潜在的管辖权和处罚权。

  在传统生意中,本地的执法机构罚没本地企业,羊毛出在羊身上,企业被罚垮了,本地政府也得收拾烂摊子,罚款得适可为止,不能把企业搞垮。

  但互联网时代,A省B市C县的一个公安局,就可以以本县居民使用了某互联网企业的服务,用这个管辖权去处罚D省E市的一家互联网企业。

  至于D省E市这家企业被罚之后,有什么下场,和我C县有啥关系?

  在互联网领域,北上广深杭的企业,被某省某市某县某公安局,甚至某乡某派出所找上门来,说接到我辖区内用户举报,要处罚你们企业。这种事情屡见不鲜。

  这种经济困难地区处罚经济发达地区的互联网领域企业。互联网企业收入来自全国,通过罚没款完成从富裕地区到贫困地区的转移支付,这也算是互联网时代的一个特色了。

4、

  做为一个在互联网上讨生活的人,直到今年初,我对这种跨省执法罚没的现象都深恶痛绝。也完全不理解为什么当初会让办案司法机构,可以直接拿罚没款的一部分做为办案经费。

  今年看了一本描写基层公安的小说,看完后,也理解了为什么会出现这种现象,以及中国的发展阶段出现的种种无奈。

  小说描写了上世纪九十年代末的基层公安。主角做为一个派出所所长,首要的任务就是搞钱找经费。国家的拨款连发编制内警察的工资都不够,只能发50-70%,更甭提办案经费了。警察的人数也严重不足,靠辅警,联防队员维持治安。这些人的工资哪里来?

  作为基层的所长,核心任务就是搞钱创收,创收方法就是罚没。然后县局,派出所,乡政府,三家谈判瓜分罚没款。主角作为基层所长,和县公安局局长以及乡党委书记唇枪舌剑讨价还价,拼命在罚没款中为基层派出所争取多一点分成。

  罚没款拿到了,就可以发奖金,买设备,做办案经费。有经费了,治安就能改善,就有政绩。

  主角其后破获了一个异地偷开增值税发票的大案,这个案件,县公安局可以分到上千万的罚没款。当时有一段描写:某局长算了算罚没分成收入,仿佛看到了新的办公大楼,警员宿舍,一辆辆簇新的警车,一台台新设备.....

  看了这本小说,我的心情很复杂,一方面,小说里的公安局,这个拥有巨大权力的国家机关,搞钱创收成了基层所长局长的最核心任务,令我不寒而栗。另一方面,主角在书中说的也没错。什么都要钱,发工资要钱,编制警察不够,请联防队员也要钱,查案子要钱,买设备要钱,没钱,什么都干不了。要是皇粮(财政拨款)够,谁愿意吃杂粮。皇粮不够,不找杂粮吃,就饿死了。

  美国警察2017年支出是1930亿美元,摊到每个警察上是19.3万美元,摊到每个美国人身上是340美元。我相信中国警察的支出,无论是总支出还是人均,都远远小于这个数字。(我国统计年鉴中的公共安全支出还包括武警、检察院、法院等,不仅仅是警察)

  

5、

  在日常生活中,能看到各种各样的,从我们的角度不合理甚至荒谬的政策。但很多政策的形成,是有历史原因的。罚没收入归属地方政府,部分返还给办案机构做办案经费。这个看似非常不合理的政策,却是当年,在公安费用严重缺乏的情况下,维持地方治安的一个不得以的解决办法。

  警察,一方面很辛苦,一方面也很危险,公安系统也需要激励机制。搞钱,创收,发奖金,在那个时代也是一个不得以的办法。

  今天,国家财政宽裕了很多,富裕地区已经瞧不上罚没收入了,但还有很多贫困地区,罚没是财政收入的重要组成。

  即使美国,也有很多地方政府的收入靠罚款。

  2007年路易斯安那州立法机构发布的《过度罚金执法报告》中认为伍德沃思市政当局参与了由创收驱动的执法活动,该报告显示交通罚金为伍德沃思市贡献了整个城市财政预算的61%。

  一项制度成形后,改变就有相当大的难度。很多我们看到的问题,并非政府没看到,而是改变要权衡得失,平衡利益,不是那么容易就修改的。改革永远不会是一件容易的事情。

  看到问题容易,找到解决办法难,找到办法后的执行,更难。

  前段时间阅读了一本关于美国司法体系的书,里面也讲了美国司法体系面对的各种各样的问题。美国体制的改革,也是任重道远,非常艰难的。

  改革永远在路上。

  下一篇再写写美国。 



推荐 74